1. 이주민 인권을 위해 애쓰시는 귀 언론사의 노고에 감사드립니다.

2. 국내 체류 외국인들의 입출국과 체류에 관한 사항을 규율하는 출입국관리법이 1963년 제정된 이래 개정을 앞두고 있습니다. 해당 내용은 제63조와 그 관련 조항으로 한국 체류 중 강제퇴거명령(미등록 체류 지위가 된)을 받은 외국인을 법원의 영장없이 외국인보호소에 ‘송환할 수 있을 때까지’ 무기한 구금하는 근거가 되었습니다. 이에 대해 헌법재판소는 2023년에 헌법불합치 결정을 내렸습니다.

3. 헌법재판소의 결정 취지는 강제퇴거명령을 받은 외국인일지라도 외국인보호소에 구금되는 기간이 명시적으로 제한되어야 하며, 구금에 대해 독립적인 외부 기관에 의한 통제절차가 필요하다는 것입니다.

4. 그러나, 현재 법무부의 개정안은 합리적 근거도 없이 구금 기간을 최대 36개월까지 초장기간으로 설정하면서도 여전히 구금에 대한 통제 역시 법무부 내 위원회에게 맡깁니다. 악법이 되풀이되는 일은 막아야 합니다.

5. 이에 이주구금대응네트워크는 지난 1월 13일부터 ‘국회는 출입국관리법 개정에 이주민 인권을 최우선하라!’는 내용으로 서명운동을 진행하고 있습니다. 출입국관리법의 당사자들이 외국인들이 내용을 이해하고 직접 참여할 수 있도록 11개국어로 번역하였습니다. 이주민들을 포함하여 수많은 시민들이 동참하였습니다. 1차로 모여진 1천여명의 서명을 시급히 박범계 의원실(법사위 1소위원장), 박균택 의원실, 이성윤 의원실, 서영교 의원실, 박희승 의원실, 유상범 의원실, 장동혁 의원실, 주진우 의원실, 우원식 국회의장실에 전달하였습니다.

6. 앞으로도 지속적으로 출입국관리법 개정안의 개선과 이주민 인권 보호를 위해 노력할 것입니다. 귀 언론사의 많은 관심과 보도를 부탁드립니다. 감사합니다.

붙임 1. <이주민 인권을 최우선하는 출입국관리법 개정 촉구 서명 국회 전달 기자회견> 기자회견문

이주민 인권을 최우선하는 출입국관리법 개정 촉구 서명 국회 전달 기자회견

이주구금대응네트워크

[발언1] 출입국관리법 개정 서명운동의 취지와 경과

김대권(화성외국인보호소방문시민모임‘마중’)

"이주민 인권을 최우선하는 출입국관리법 개정 촉구" 서명운동은 지난 1월13일부터 시작하여 현재 일주일 정도 진행 중입니다. 이 서명운동의 취지는 출입국관리법 개정은 국내체류 외국인 모두에게 해당하는 중요한 문제임에도 한국정부와 국회가 외국인들에게 이 사실을 알리고 의견을 수렴하기 보다는 시간에 쫓겨 졸속으로 처리하려 하고 있어 국내체류 외국인과 한국사회에 이번 출입국관리법 개정의 주요내용과 쟁점을 설명하고 올바른 개정을 위한 의견을 수렴하여 국회에 전달하고자 하는 것입니다.

이번에 개정되는 출입국관리법 제63조는 지난 2023년 3월27일 헌법재판소에서 헌법불합치결정을 받아 2025년 5월31일까지 국회에서 개정을 해야만 합니다. 하지만 주무부처인 법무부는 2024년 4월10일 치뤄진 제22대 국회의원선거가 끝난 바로 다음날인 4월 11일에서야 입법예고를 하고 개정작업을 시작하였습니다. 아마도 국회의원선거 결과를 확인한 후에 개정을 추진하려 하였던 것 같습니다.

법무부가 입법예고한 출입국관리법 개정안에 대해 법제처 국민참여입법센터 의견등록란에는 우려와 반대의 의견들이 대부분이었습니다. 하지만 법무부는 애초 예고한 개정안을 한 글자도 고치지 않고 그대로 국회에 제출하였습니다. 한편 국회 역시 출입국관리법 개정에 대해 큰 관심을 보이지 않고 법무부가 제출한 개정안을 큰 문제 의식 없이 통과시키려는 모양새였습니다. 더욱이 계엄사태가 발생하여 모든 관심이 그리로 쏠리는 바람에 출입국관리법 개정에 대한 논의는 더 뒤로 밀려났습니다.

공익인권 변호사들과 이주구금대응네트워크 등은 출입국관리법 개정, 그 중에서도 그 동안 인권침해 논란이 많았던 외국인보호소 구금 문제에 대한 개정이 이루어짐에도 활발한 논의가 이루어지지 못한 것을 매우 안타깝게 생각하였습니다. 그래서 국회 측에 강력히 요구하여 지난 1월 9일 뒤늦게 나마 국회에서 토론회가 열렸습니다. 하지만 일회성 토론회 만으로는 여전히 부족한 점이 많으며 특히 국내체류 외국인들의 목소리가 전혀 반영되지 않았다고 생각했습니다. 그래서 1월 13일부터 서명운동을 시작하였고 한국어 뿐만 아니라 영어, 중국어, 베트남어, 네팔어, 태국어, 아랍어, 방글라데시어, 미얀마어, 캄보디아어, 스리랑카어, 프랑스어로 된 성명서를 함께 배포하면서 국내체류 외국인들에게도 이 문제에 대해 알리기 위해 노력하였습니다. 그 결과, 열흘이 채 안되는 짧은 시일 만에 1천여명이 넘는 사람들이 서명에 참여하였습니다. 출입국관리법과 이주구금이 많은 사람들에게 생소한 내용과 용어라는 점을 감안했을 때 적지 않은 숫자입니다.

우리는 지난 9일 국회토론회 이후에 이 토론회에서 나온 이야기들을 바탕으로 새로운 논의들이 진행될거라 기대했습니다. 하지만 아쉽게도 법무부는 더 이상 의견조율을 하기보다는 1월 중에 법률안을 통과시키도록 하는데 모든 노력을 집중하였습니다. 국회도 더 이상의 사회적 논의 보다는 법률안이 빨리 통과되어야 한다는 태도입니다. 아마도 오늘 법제사법위원회 제1소위원회에서 출입국관리법 개정안이 논의될 것이고 그것이 사실상 최종적인 논의가 될 가능성이 높습니다. 그래서 우리는 원래 2월 9일까지로 예정되어 있던 서명운동을 1차로 취합하여 현재까지 모아진 서명이라도 국회에 전달하자고 결정하였습니다.

다음달 11일은 2007년 여수외국인보호소에서 화재가 발생하여 10명의 외국인이 사망하고 수십명이 다친 여수외국인보호소화재참사 18주기입니다. 그 후로도 지난 2019년 화성외국인보호소에서 발생한 새우꺾기고문사건과 같이 외국인보호소에서는 크고 작은 인권침해사건이 끊이지 않았습니다.

한 사회의 안녕을 위해 누군가는 끊임없이 구금되어야 하는 사회라면 우리는 그 사회가 과연 정의로운 사회인지 근본부터 질문할 수 있어야 합니다. 게다가 외국인이라는 이유로 '신체의 자유'와 같은 인간의 기본권리가 쉽게 부정당할 수 있다면 우리는 그 사회를 지탱하는 기본원리가 인종주의에 기반한 것은 아닌지 물어봐야 할 것입니다. 계엄사태 이후로 국회가 매우 바쁜 것은 충분히 이해할 수 있지만 그렇다고 이번 출입국관리법 개정을 졸속적으로 처리하는 일은 없기를 바랍니다. 감사합니다.

[발언2] 헌재결정 취지에 반하는 개정안을 밀어붙이고 있는 법무부 규탄(1)

김연주(난민인권센터)

2월 11일, 여수외국인보호소 화재참사 18주기가 다가옵니다. 18년 전 이미 폐쇄되었어야 했던 외국인보호소는 지금도 버젓이 ‘보호소’라는 이름을 달고 외국인혐오와 억압의 정치 정점에 여전히 자리하고 있습니다. 지금 이 시간에도 많은 사람들이 수감복과 같은 옷을 입고 볕과 공기를 쬐지 못한 채 기약 없이 무기한 갇혀 있습니다.

오랜시간 외국인보호소로 인해 많은 희생이 있었습니다. 그리고 들리지 않는 목소리들이, 보이지 않는 폭력과 인권침해들이 계속해 은폐되지 않도록 사회에 알리고 변화를 촉구하는 끊임없는 목소리들이 있었습니다. 이렇게 수 많은 이들의 고통과 오랜 투쟁으로 지난 2023년 3월 23일 정말 어렵게 헌법재판소의 ‘위헌(헌법불합치)’ 결정을 쟁취해냈습니다.

헌법재판소 결정은 누구에게나 소중한 권리와 자유를 다시금 확인하는 결정이었습니다. 장기간 또는 무기한 구금은 일시적·잠정적 강제조치로서의 한계를 벗어나 신체의 자유를 중대하게 제한하고 그 자체로 심각한 정신적 고통을 초래한다는 점에서 과잉금지원칙을 위반한다는 점, 그리고 보호기간을 연장하는데 있어 중립적 기관의 판단을 받을 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있지 않은 것은 적법절차의 원칙에 위배되어 헌법에 합치하지 않는다는 당연한 원칙이 이제서야 정말 어려운 시간들을 거쳐 세워지게 되었습니다.

그런데 헌법재판소의 결정 취지에 따라 후속조치로 들고 나온 정부의 출입국관리법 일부개정법률안은 결과적으로 기존의 위헌적인 제도운영을 그대로 유지하겠다는 것과 다를 바 없는 것이어서 심히 우려스럽습니다. 법무부는 현행제도의 위헌성을 제거하고 피보호자의 기본권보장을 강화하겠다는 점을 개정이유로 들고 있지만 정작 구체적인 내용은 현행 제도운영과 마찬가지로 위헌적인 장기구금을 무기한 반복하게 하는 결과를 초래할 수 있어 헌법재판소 결정 취지를 무색하게 하고 있습니다.

정부 개정안은 강제퇴거 집행을 위한 구금에 18개월의 상한을 규정하고, 가중상한의 규정을 두어 18개월의 범위에서 추가로 구금할 수 있도록 하여 총 36개월(3년)의 구금이 가능하도록 정하고 있습니다. 가중할 수 있는 사유 역시 출입국 당국의 자의적 집행이 가능하여 많은 이주민들이 법무부장관의 재량에 따라 3년의 장기구금으로 이어질 가능성이 높습니다. 더욱이 개정안은 보호해제 외국인이 ‘도주의 우려’가 있다고 판단하면 언제든지 재구금할 수 있게 하고 있어 구금상태에서 잠시 벗어났다가 다시 구금을 되풀하는 방식으로 탈법적으로 악용될 소지도 높습니다.

또한 헌법재판소에서 적법절차원칙에 위배되어 헌법에 불합치한다고 판단하였던 부분인 독립적이고 중립적 기관의 통제절차에 대하여도 정부안은 법무부 산하에 ‘위원회’를 두어 구금기간 연장을 심의하겠다고 하고, 본인의 의견을 청취할 수 있는 최소한의 절차적 장치도 제대로 마련하지 않고 있어 헌법재판소 결정의 취지에 정면으로 반합니다. 형식적으로 운영되고 있는 현재의 외국인장기보호심의위원회와 전혀 구조적으로 다를 바 없어 다시 한번 위헌성이 논란이 될 수 밖에 없습니다.

이러한 문제를 가지고 있는 정부안에 대하여 대한변호사협회, 법원행정처, 국가인권위원회, 국회 법제사법위원회 전문위원실, 유엔난민기구, 학계 등에서도 헌법재판소의 결정취지에 맞지 않음을 이유로 우려의 의견을 표하거나 재검토가 필요하다는 의견 등을 제시하고 있습니다. 그럼에도 정부는 의견을 제대로 수렴할 수 있는 공청회 한 번 열지 않은 채 위헌성을 가지고 있는 법안을 무리하게 강행하고 있습니다. 더욱이 이 법안의 직접적인 대상자이기도 한 국내 체류 이주민에 대하여는 개정안 추진과정에서 목소리를 듣고 의견을 반영하는 과정이 전무하였습니다. 이는 헌법재판소 결정을 무시하는 것이며 이주민에 대한 인권 침해를 지속하는 것입니다. 법무부는 더 이상의 무리한 추진을 중단하고 위헌적인 법안을 철회해야 합니다. 지금이라도 이주민의 의견을 수렴하는 등 기본적인 절차를 지키고 인권에 부합하는 방향으로 제도를 수립· 운영해야 할 것입니다.

[발언3] 헌재결정취지에 반하는 개정안을 밀어붙이고 있는 법무부 규탄(2)

강성준(천주교인권위원회)

사람을 가두는 사람은 갇힌 사람의 처지를 알 수 없나 봅니다. 법무부가 외국인보호소의 구금 기간을 1년 반으로, 길게는 3년까지로 정하겠다고 합니다. 헌법재판소가 무기한 구금이 위헌이라고 판단했는데, 법무부는 구금 기간만 특정하면 무기한은 아니니 괜찮다는 식입니다. 구금된 사람이 겪는 고통의 자리는 찾을 수 없습니다.

구금이 끼치는 해악은 단순히 이동의 자유를 제한당하는 것 이상입니다. 구금은 건강을 잃게 만듭니다. 외국인보호소의 열악한 시설 때문에 몸이 아파도 의사의 도움을 받기 어렵습니다. 구금으로 인한 긴장과 불안, 초조감 등은 사람을 심리적으로 불안정한 상태에 놓이게 만듭니다. 구금은 직업을 잃게 만듭니다. 구금은 가족을 포함한 인간관계를 잃게 만듭니다.

이런 이유 때문에 형사절차에서는 구금의 통제 절차를 촘촘하게 만들고 있습니다. 체포는 48시간을 기한으로 합니다. 구속되더라도 그 기간은 원칙적으로 10일, 최장 20일입니다. 법원도 사람을 무기한으로 구금할 수 없습니다. 재판에서 구속기간은 2개월이고, 갱신되더라도 6개월을 넘을 수 없습니다. 구금의 결정 주체도 중요합니다. 수사기관은 자신들의 편의를 위해 장기간 구금을 원합니다. 체포영장과 구속영장의 발부를 행정기관인 수사기관이 아니라 법관에게 맡기는 이유가 여기에 있습니다.

외국인보호소는 범죄의 대가가 아닙니다. 그럼에도 법무부는 구금 기간을 형사절차보다 더 길게 정하겠다고 합니다. 법무부장관이 ‘보호외국인 심의위원회’라는 것을 만들어서, 사람을 가두는 것도 풀어주는 것도 자신들이 결정하겠다고 합니다. 공정할 수 없습니다. 법무부 내부의 위원회가 기존 결론과 다른 결론을 낼 것이라는 기대는 헛된 것입니다. 위원회는 부당한 구금에 대한 면죄부만 남발할 것입니다.

국회의 역할이 큽니다. 오늘 국회에 제출하는 서명부에는 한국에 거주하는 이주민들의 서명이 포함되어 있습니다. 이주민은 ‘비국민’이라고 불리지만, ‘비인간’은 아닙니다. 신체의 자유를 국민에게만 보장해야 할 이유는 없습니다. 출입국관리법의 올바른 개정을 위해 국회가 이 점을 잊지 말기를 바랍니다.

[발언4] 시민사회가 바라는 출입국관리법의 올바른 개정방향

이한재(공익법단체 두루)

A는 군부 쿠데타가 일어난 본국을 도망쳐 나온 아동이었습니다. 다른 가족 없이 홀로 대한민국에 입국한 A는, ‘부모님을 데려오라’는 출입국 직원의 말에 난민신청서도 접수해보지 못하고 돌아 나왔습니다. 이후 A는 노상에서 수원출입국ㆍ외국인청의 단속반에 단속되었습니다. 그리고 현장에서 즉시 구금(출입국관리법 제51조 제3항 긴급보호)이 시작되었습니다. A에 대한 재판도, 최소한의 의견제출과 신문 절차도 없었습니다. A는 어른들과 뒤섞여 구금된 후, 왜 갇혀있는지도 모른 채 두려움에 떨며 한 달간 아무하고도 말하지 않았다고 합니다.

본 법 개정의 계기가 된 2023. 3. 23. 출입국관리법 헌법 불합치 결정 사건의 청구인 이야기입니다. 본 토론 대상 개정법은, 이 A라는 아동의 눈물 위에 만들어진 것임을 기억해야 합니다. 헌법재판소는 이 제도가 인간의 신체의 자유를 과도하게 제한하며, 적법절차의 원칙에도 위반한다고 판단했습니다. 연 3만 명이 넘는 사람이 외국인보호소에 구금됩니다. 지금 이 순간에도 이렇게 구금되어 있는 사람들이 있습니다. 헌법재판소는 대한민국이 지금 이 순간까지 수십만 명의 사람에게 위헌적인 인신 구금을 자행했다는 엄중한 선언을 하였니다. 오늘날 이 출입국관리 개정 논의는 A와 수십만 명이 당한 위헌적인 구금이 다시는 발생하지 않도록 방지하기 위해 시작되었다는 점을 우리 모두 가슴 깊이 새겨야 할 것입니다.

그간 시민사회에서는 헌법재판소의 결정 전부터 오랫동안 본 법의 위헌성 문제를 지적해 왔습니다. 시민사회에서는 현재 논의되고 있는 출입국관리법의 근본적이고 인권적인 개정 방향에 관한 다양한 의견을 제시한 바도 있습니다. 하지만 오늘 이 자리에서는 현재 국회에서 논의되고 있는 틀 안에서, 헌법재판소에서 판단한 위헌성을 제거할 수 있는 최소한의 기준에 한정 지어 논의를 드리려고 합니다. 본 토론에서는 어디까지나 국제인권기준과 헌법에 비추어 반드시 지켜져야 할 최저 기준을 제안드린다는 점을 먼저 밝히며, 토론을 시작하겠습니다.

1. 구금 기간과 연장

가. 구금의 기간 상한 (2개월마다 연장, 총 6개월)

헌법재판소는 “보호는 그 본질상 강제퇴거명령을 집행하는 데 필요한 합리적 기간 내에 수용할 때에만 그 정당성을 인정할 수 있다”고 판단한 바 있습니다. 현행 출입국관리법 제63조 제1항은 강제퇴거명령의 집행을 위해 구금이 필요한 합리적인 이유를 ‘여권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유’라고 기재하고 있습니다. 따라서 이러한 사유 해소를 위해 통상적으로 한 달 이상의 시간이 필요하지 않으며, 설사 늦어지더라도 그 기간이 6개월 이상인 경우를 상상하기는 어렵습니다.

만약 출국 곤란 사유를 해소하는 데에 장기간이 걸릴 것이 분명한 경우라면 오히려 구금을 해제해야 할 것입니다. 구금으로서 얻을 수 있는 행정적 목적 자체가 매우 불확실하기 때문입니다. 단순히 추후 용이한 신병 확보가 목적이라면 이를 위한 별도의 체계를 마련하여 해결하여야 합니다. 이런 경우 구금은 오히려 출국 곤란 사유 해소에 방해가 될 가능성이 높습니다.

실제 통계를 보더라도, 강제퇴거명령이 이루어지면 대부분은 단기간에 출국합니다. 법무부 통계상 10일 내에 85.7%가, 2개월 내에 99.3%가 출국합니다(2019년 기준). 구금의 기간을 2개월 이상으로 연장해야 하는 경우 자체가 극히 드물 수밖에 없으며, 장기 구금의 필요성에 대한 주장 역시 막연한 가상의 가능성 이상의 것을 찾기 어렵습니다.

실제 해외의 사례를 보더라도, 특별한 사유 없이 6개월 이상의 장기 구금 기간을 정하고, 다시 여기에 특별한 사유가 있을 때 장기간 연장(가중구금) 할 수 있도록 정하는 경우는 찾아보기 어렵습니다. 유럽의 경우 EU 법상 이주구금의 기본 상한은 6개월을 초과할 수 없도록 제한하고 있습니다. 예외적인 사유가 있을 경우에 한해 연장(가중구금)이 가능할 뿐입니다. 그 외의 국가를 모두 살펴보아도 미국(90일), 대만(100일)과 같이 통상 출국을 위해 필요한 기간으로서 합리적인 정도의 구금 상한을 설정하고 있습니다.

해외에 18개월 전후의 상한을 가진 국가들이 많다는 주장이 있으나, 이는 현재 논의하는 ‘기본 상한’만을 두고 이야기한 것이 아닙니다. 특별한 사유가 있는 경우에만 적용할 수 있는 ‘가중 상한’을 구분하지 않은데서 온 오해입니다. 기본 상한과 가중 상한을 나누는 체계 자체가 일반적인 경우에는 장기구금 자체가 필요하지 않다는 전제에서 시작된 것입니다.

세계 대부분의 국가에서 이주구금에도 형사절차와 유사한 영장주의를 적용하며, 법원의 지속적 구금 심사가 이루어진다는 점도 고려되어야 합니다. 구금 개시시에 아무런 제3자의 검토 절차 없는 현재 정부 법안에서, 그 기본 상한 자체가 6개월을 초과하는 초장기의 기간으로 정하는 구조는 다시 한번 위헌 논란에 시달릴 수밖에 없습니다. 오히려 많은 해외의 법제는 단기간에 출국이 어려울 경우 이주구금 자체를 금지하고 있다는 점도 눈여겨 보아야 합니다. 예를 들어 독일은 3개월 내에 송환이 불가능한 경우에는 애초에 구금의 개시조차 불가능하게 하고 있습니다.

기본적인 구금 기한은 통상 출국 준비에 걸릴 것으로 예상되는 최소한의 기간으로 정해야 합니다. 어차피 출국이 불가능한 상황은 아닌지, 구금 요건에 관한 심사도 최대한 짧은 주기로 이루어져야 합니다. 출국 준비에 걸리는 기간은 아무리 길게 보아도 6개월이 넘는다고 보기 어려우며, 그 이상의 구금이 필요하다면 오히려 구금이 애초에 목적을 달성할 수 없는 경우입니다. ‘무작정 가둬 두면 어떻게든 되겠지’를 넘어서서, 구금이 행정 목적 달성에 기여할 수 있는 적절한 기간을 논해야 합니다.

나. 이른바 ‘가중 구금 기한’

*시민사회는 정부안과 같은 가중 구금 요건 자체에 반대하는 입장입니다.
그러한 전제에서 ‘기한’에 한정하여 의견을 작성한 것입니다.

출입국관리법상 보호제도는 보안처분이 아닙니다. 어차피 중대한 범죄 혐의로 형사 절차가 진행 중인 사람이나 형 집행 중인 사람에 대하여 강제퇴거를 집행해버리는 경우는 상상할 수 없습니다. 결국 법무부에서 제안한 이른바 ‘가중 구금’ 제도는 모든 형사절차가 종료되고 집행까지 완료된 이후의 사람에게만 실질적으로 적용됩니다. 전과가 있는 사람에게 특별한 행정적 불이익을 부과하는 것이 출입국 관리와 어떤 관계가 있는 것인지 알 수 없으며, 나아가 이는 국가인권위원회법에서 금지하는 ‘형의 효력이 실효된 전과를 이유로 한 차별‘입니다.

설사 장기 구금이 필요한 특수한 경우가 있다고 하더라도 그 기간은 18개월 이하가 되어야 합니다. 유럽연합 송환지침에서 정한 가중 구금 기한이 18개월이며, 구금 상한을 설정하고 있는 그 어떤 국가에서도 18개월을 초과하는 상한 기간을 법제화한 곳은 없습니다. 국회 법제사법위원회 전문의원실은 “상한을 정한 국가 중 18개월 초과를 정한 국가는 없”다고 보고하였습니다.

정부안에서 제시한 36개월이라는 이례적인 초장기 상한은 그 기준과 출처가 무엇인지도 불분명합니다. 출국을 궁극적 목적으로 하는 이주구금제도에서 36개월 이상 행정적 목적을 이루지 못한 채 무작정 구금을 지속하는 일이 과연 강제퇴거 제도의 취지에 맞는지도 고민이 되어야 합니다.

다. 무기한 재구금 조항 삭제

이미 구금 기간이 도과되었거나 구금의 요건에 해당하지 않아 보호에서 해제된 사람을 특정 이유로 ’재구금‘한다는 것은 헌법재판소의 결정이나 이번 법 개정의 취지 자체를 몰각시키는 것입니다. 이는 헌법불합치 결정의 핵심인 ’구금에 적절한 기한이 정해져야 한다‘는 취지에 반하여 결국 무기한 구금을 가능케 합니다. 국회 법제사법위원회 전문의원실 역시 정부안에 대해서 ‘정부안이 규정하는 재보호의 경우 이론상 기간제한 없는 구금이 가능’ 하다는 점을 지적했습니다.

일단 구금이 되었다가 기간 도과 혹은 구금 해제 결정이 있었던 사람의 경우, 여하한 사유로 인해 단순히 구금하는 것만으로는 강제퇴거의 집행이 어렵다는 점이 이미 밝혀진 경우라고 보아야 합니다. 이러한 사례에까지 다른 수단을 사용하지 않고 구금을 반복하여 이미 실패한 시도를 지속하는 것이 어떠한 행정적 목적을 달성할 수 있다는 것인지 매우 의문스럽습니다. 재구금 규정은 구금 기한의 상한을 정하려는 개정법의 목적 자체를 잠탈하며, 헌법재판소의 결정에도 정면으로 반합니다.

2. 독립된 중립적 기관의 적법성 통제절차

가. 인신구금 여부는 법원이 심사해야 함

헌법재판소에서 판단한 이 법의 위헌 이유 중 핵심은 ‘출입국관리공무원으로부터 독립되고 중립적인 지위에 있는 기관의 심사’가 결여되었다는 점이었습니다. 나아가 헌법재판소는 여러 차례 ‘입법정책적으로 보호기간 연장에 대한 판단을 사법부가 심사하여 결정하도록 하는 것이 바람직하다’는 의견을 피력하기도 했습니다.

이주구금 제도에 있어 ‘객관적 독립적 심사’란 무엇인지에 관하여, EU 송환지침 등 EU 법은 그 요건을 ‘독립성, 공정성, 대심적 절차’라고 봅니다. 객관적 제3자가 구금 여부에 대해 판단하게 된다면, 처분청과 구금된 사람은 대립된 당사자로서 절차에 함께 참여해야 합니다. 그런데 구금 여부를 판단해야 할 기관이 대립된 당사자 중 일방에 속한 관계라면 이는 독립된 기관도, 공정한 기관도 아니며 대심적 절차 진행도 불가능합니다. 보호명령의 처분청이 속한 법무부 내에 그 판단 기관을 설치하는 방안은 어떠한 경우에도 ‘객관적 독립적 심사’라고 볼 수 없습니다.

이미 위헌임이 확인된 현행법상으로도 법무부 내에서 처분을 검토하는 구조는 마련되어 있습니다. 현행법은 보호명령을 연장할 때에 ‘3개월을 넘는 경우에는 3개월마다 미리 법무부장관의 승인’을 받도록 하고 있습니다(출입국관리법 제63조 제2항). ‘법무부 장관의 승인’을 ‘법무부 산하 구금 위원회의 승인’으로 다꾼다고 하더라도 헌법재판소가 지적한 ‘제3자의 객관적 검토 없는 구금의 위헌성’은 전혀 해소되지 않습니다.

유사한 이주구금제도를 운영하는 해외 대부분의 국가에서는 이주구금의 적부 판단을 모두 법원에서 담당합니다. 법원이 아니더라도, 처분청의 산하기관에서 구금의 적부를 판단하도록 하는 국가는 그 어느 곳에도 없습니다. 법원이 이주구금의 적부를 판단하지 않는 미국과 캐나다는 이주 구금의 문제를 더 쉽게 판단하는 것이 아니라 별도의 ‘이민 판사’와 ‘이민 법정’을 구성하여 이러한 판단을 맡기고 있습니다. 이 국가들의 이민 법원은 모두 사법부에 속해있지는 않지만 전국에 설치된 상설 재판소이며, 강제퇴거 처분을 내리는 기관과는 소속이 다릅니다. 결국 이들도 형식적, 실질적으로 사법부와 동일한 정도의 독립성과 공정성을 갖추고 있다고 볼 수 있습니다.

결과적으로 이주구금에 대한 판단 절차를 두고 있는 모든 국가들은 별도의 재판소 내지는 법원이 그 주체가 되고 있습니다. 처분청의 내부 위원회에서 구금 적부를 판단하겠다는 구상 자체가 세계적으로 유래가 없으며 매우 돌출적입니다. 정부 법안을 제외하고, 이때까지 국회에 제출된 모든 법률안이 여야를 막론하고 모두 심사의 주체를 법원으로 정하고 있었던 것에서도 이를 알 수 있습니다.

심지어는 실무적, 현실적 관점에서도 보호명령의 적법성에 관한 판단은 법원이 하는 것이 가장 합리적이며, 경제적이고, 적절합니다. 정부 법안은 애당초 지역 조직도 없는 비상설 위원회를 예정하고 있습니다. 이러한 기관을 억지로 신설하더라도 인신구속 여부에 관한 심사를 적절한 시기에 충실히 할 수 있을 것이라고 기대하기는 어렵습니다. 전국에서 간헐적으로 심사 대상자가 생길 것이 예상되는 상황에서, 간헐적으로 중앙에서 열리는 위원회 심사 절차를 위해 전국에서 피구금자를 수송해 오는 시스템은 비현실적입니다. 이미 인신구속 판단에 대한 전문성을 갖추고 있으며, 전국적 상설 조직을 가진 법원에서 이를 심사하는 것이 결국 이주구금 심사의 가장 현실적인 방안입니다.

이는 법원에 큰 행정적 부담을 주지도 않습니다. 법제사법위원회의 법안심사자료에서 ‘일평균 보호인원이 1,000명 이상으로 법원이 담당할 경우 업무부담 가중 우려’가 있다는 의견이 있었지만, 이는 법안들에 대한 오해에서 비롯된 것입니다. 지금 제안된 그 어떤 법안도 구금의 개시 단계에서 영장심사와 같은 절차를 전제하고 있지 않습니다. 법무부안은 구금 후 3개월 뒤에야 첫 연장심사를, 박주민의원안은 구금 후 20일 뒤에 첫 검토를 하도록 되어 있을 뿐입니다. 법무부 통계에 따르면 정부안과 같이 구금 3개월 이후에 첫 심사를 받게 될 경우 심사대상은 1년간, 전국을 합쳐 139명에 불과하며 박주민의원안을 따르더라도 연간 1,300명에 불과합니다(2019년 기준). 법원의 전국 사건 처리 역량에 비해 극히 작은 규모입니다.

나. 최소 기준: 출입국관리공무원이 위원 및 사무국 어디에도 속해서는 안 됨

*시민사회는 법원이 아닌 ‘외국인 보호 위원회 설치’ 자체에 반대하며, 심지어 외국인 보호 위원회가 법무부 내부에 설치될 경우 위헌성이 명백하다는 입장입니다.
이하는 그러한 전제 하에 외국인보호위원회에 최소한의 객관성을 부여하기 위한 최소 기준을 적은 것입니다. 

헌법재판소는 “적법절차원칙상 보호의 개시 또는 연장 단계에서 그 집행기관인 출입국관리공무원으로부터 독립되고 중립적인 지위에 있는 기관이 보호의 타당성을 심사하여 이를 통제할 수 있어야 한다”라고 판시하였습니다. ’출입국관리공무원으로부터 독립될 것‘을 합헌적 제도의 요건으로 헌법재판소가 명시한 것입니다. 따라서 위헌성 해소를 위한 개선 입법의 제1원칙은 ’구금 검토 전 과정에서의 출입국관리공무원 배제‘가 되어야 합니다.

행정처분에 대한 객관적인 제3자의 심사가 이루어졌다고 하기 위한 최소한의 조건은 처분청과 분리된 별개의 조직에서 그 가부를 판단하는 것입니다. 이른바 ’외국인 보호 위원회‘가 법무부 내부 조직으로 편성되는 이상, 이를 ’객관적인 제3자‘라고 보기는 어렵습니다. 그럼에도 불구하고 ’외국인 보호 위원회‘를 법무부 내부에 만들 수밖에 없다면 최소한 출입국 공무원의 구금 연장허가신청을 다시 출입국 공무원이 판단하도록 해서는 안될 것입니다.

이는 위원회의 구성원 뿐만 아니라 사무국에도 동일하게 적용되는 원칙입니다. 헌법재판소가 밝힌 ’출입국관리공무원으로부터 독립‘원칙은 의사결정의 마지막 순간 뿐 아니라 그 전 과정에 적용되는 것입니다. 특히 현재 정부법안과 같이 실효성 없는 비상설 위원회가 만들어진다면 위원회의 구성과 무관하게 사무국에서 작성한 보고서를 그대로 승인하기만 하는 거수기 위원회가 될 우려가 큽니다. 따라서 사무국 구성원의 자격에 관한 이러한 최소한의 헌법적 요청을 법정할 필요가 있습니다.

3. 구금 심사 및 구금 기간 연장 심사의 요건

가. 구금 개시와 연장의 일반 요건

누구를, 왜 가두는 것인지 아무것도 정하지 않고 단순히 ‘심사 절차’를 만드는 것만으로는 이 법의 위헌성을 제거할 수 없습니다. 현재 이주구금을 개시하는 ‘보호명령’은 강제퇴거명령이 내려지기만 하면 예외 없이 내려지며, 별개의 처분임에도 불구하고 그 처분의 기준이 되는 아무런 요건이나 절차가 정해져 있지 않습니다. 만약 법무부 제출안대로 법이 통과된다면 여전히 강제퇴거명령이 내려지기만 하면 아무런 검토 없이 모든 사람이 일단 구금됩니다. 이러한 상황에서 구금 연장 심사 제도를 도입하더라도 적절한 요건이 정해지지 않으면 유명무실한 절차가 더해질 뿐입니다.

단순히 ‘연장 심사 제도’를 도입하는 것이 아니라 당연히 구금의 개시시부터 적절한 검토가 이루어져야 합니다. 영장 제도와 유사한 인식 구속 절차가 만들어지는 것이 원칙적인 모습이겠으나, 그와 별개로 법무부의 처분에 관한 공식적인 기준과 요건은 정해져야 합니다. 인신을 구속하는 극도로 침익적인 처분에 대하여, 그 요건이 아무것도 법정되어있지 않다는 점은 이미 핵심적인 위헌 사유로 지적된 바 있습니다.

이번 개정으로 신설될 ‘연장 심사 절차’에서도 구금 개시시와 동일한 정도의 구체적 요건이 설정되어야 함은 물론입니다. 헌법재판소는 아무런 요건 없이 내부적 구금 연장 승인 절차만 두는 현행 제도에 대하여 ‘연장승인제도의 실효성에 의문을 제기하지 아니할 수 없다’면서 ‘보호의 필요성에 대한 별도의 판단이 필요하다’라고 고 설시한 바 있습니다. 이러한 합리적 검토 자체가 결여되어 있다는 점은 이미 현행 출입국관리법의 핵심적인 위헌 사유로 지적된 것입니다.

도주의 우려, 최후수단성, 집행의 가능성, 비례성은 가장 합리적인 최소한의 요건입니다. 유엔자유권규약 등 국제인권법은 이미 모든 구금에 합리성, 필요성, 비례성이 검토되어야 한다는 점을 분명히 하고 있습니다. 헌재는 특히 집행 가능성에 관하여 “상당한 기간 내에 강제퇴거명령을 집행할 수 없는 경우에도 강제퇴거대상자를 장기간 또는 무기한 보호하는 것”은 제도 자체의 목적에 반한다는 점을 분명히 했습니다.

실제 장기간 외국인보호소에 구금되어 고통을 받는 사람들 중 다수는 당장 출국할 수 없는 특별한 사유가 있습니다. 대표적인 사유는 임금체불 또는 산재 등에 관한 분쟁이 진행중인 경우, 난민신청 절차가 진행중인 경우, 형사절차가 진행중인 경우, 본국에서 여행 서류를 발급해주지 않아 출국이 불가능한 경우 등입니다. 이러한 경우는 진행 중인 절차의 종결을 기다릴 수밖에 없으며, 그 전에는 아무리 길게 구금하더라도 어차피 출국이 불가능합니다. 이런 사람들에게는 구금이 오히려 출국 곤란 사유 해소에 방해가 될 뿐입니다.

실효적, 합리적인 구금 검토 절차를 만드는 가장 중요한 첫 걸음은 제도의 목적에 맞는 적절한 요건을 설정하는 것입니다. 이 제도는 강제퇴거명령의 보전을 위해 존재하는 것이므로, 그 목적에 맞는 한도에서 정해져야 합니다. 헌법재판소 결정문에 담긴 것처럼, 강제퇴거는 ‘보호 외에 다양한 수단으로도 가능’한 것이고, 이는 ‘일시적·잠정적 강제조치’에 불과합니다. 이 제도의 목적에 맞는 적절한 요건이 설정되어야 합니다.

나. 아동 구금 금지

그 어떤 경우에도 단지 행정적 목적으로 아동을 구금해서는 안 됩니다. 유엔 아동권리협약 등 국제인권기준에 의하면 18세 미만 아동의 이주구금은 법으로 금지되어야 하며, 최후의 수단으로도 사용되어서는 안 됩니다. 유엔 아동권리위원회, 인종차별철폐위원회 등은 한국 정부에 「출입국관리법」을 개정하여 아동의 이주구금을 금지할 것을 명시적으로 권고하기도 했습니다. 국가인권위원회 역시 2024. 5. 23. 법무부장관에게, 외국인 보호시설에 아동 보호를 금지해야 한다는 제도개선 권고를 내리기도 했습니다.

이렇게 아동 구금의 문제에 대한 다양한 지적이 계속되고, 심지어 본 법에 대한 헌법불합치 결정이 내려진 이후에도 아동에 대한 구금은 아무런 제한 없이 계속되고 있습니다. 2023년 4월에는 세 살 아동이 외국인보호소에 구금되어 있는 CCTV 장면이 언론에 알려져 큰 충격을 주었습니다. 심지어 2024년에는 역대 최대 규모의 아동 이주구금이 일어난 것으로 보입니다. 2024년에는 상반기에만 97명 이상의 아동이 구금된 것으로 알려져, 연간 200여명의 아동이 구금되었을 것으로 추정됩니다.

(사진: 제공된 성인용 식사를 거부하고 구석에 숨어있는 아동의 CCTV 사진)

[성명서] 국회는 출입국관리법 개정에 이주민 인권을 최우선하라!

미등록 이주민을 무기한 구금하는 출입국관리법은 위헌이다!

출입국관리법은 대한민국에 체류하는 외국인의 입국과 출국 그리고 체류와 관련된 내용등 외국인의 삶 전반에 영향을 미치는 중요한 법률입니다. 그런 출입국관리법이 1963년 제정 이래 커다란 변화를 앞두고 있습니다. 하지만 국내 체류 외국인들은 이런 사실을 거의 모르고 있습니다.

이번에 개정을 해야하는 출입국관리법은 한국 체류 중에 여러가지 이유로 출입국관리법을 위반하여 강제퇴거 대상이 된(미등록 체류지위가 된) 외국인과 관련된 조항입니다. 하지만 출입국관리법을 위반하여 강제퇴거명령을 받게된 외국인에게도 기본적인 인권은 보장되어야 합니다. 그런데 현행 출입국관리법은 강제퇴거명령을 받은 외국인을 외국인보호소라는 구금시설에 “송환할 수 있을때까지” 즉, 무기한 구금할 수 있도록 되어 있습니다. 게다가 구금은 법원의 영장도 없이 출입국공무원의 판단에 따라 이루어집니다. 3개월 마다 이뤄지는 연장심사도 법무부가 결정합니다.

이주민의 인권을 침해하는 법무부의 출입국관리법 개정안을 반대한다!

이런 까닭에 헌법재판소는 지난 2023년에 해당 출입국관리법 조항이 외국인의 신체의 자유를 과도하게 제한하고 있다는 등의 이유로 헌법불합치 결정을 내렸습니다. 2025년 5월 31일까지 이 조항을 개정하지 않으면 해당 조항은 위헌이 되어 자동폐기됩니다.

그런데 현재 국회에 제출되어 있는 법무부의 ‘개정안’은 헌법재판소의 결정 취지와는 달리 여전히 외국인의 인권을 과도하게 침해하는 내용으로 만들어져있습니다. 법무부의 ‘개정안’은 외국인보호소에 가둬둘 수 있는 구금기간을 기본 18개월 최대 36개월까지로 하고 구금기간 연장에 대한 심사를 법무부 산하 ‘외국인보호위원회’에서 하도록 하고 있습니다. 그리고 구금에서 해제된 외국인을 ‘도주의 우려’가 있다고 판단하면 언제든지 재구금할 수 있도록 되어 있습니다.

국회는 이주민의 인권을 보장하도록 개정안을 입법하라!

우리는 대한민국 국회에 요구합니다. 외국인도 기본적인 인권을 보장받아야 하는 똑같은 사람입니다. ‘신체의 자유’와 같은 핵심적인 기본인권은 한국에 체류하는 외국인에게도 똑같이 적용되어야 합니다. 따라서 ‘신체의 자유’와 ‘적법절차의 원리’를 심각하게 침해하는 현행 출입국관리법은 헌법과 국제인권규범에 맞게 개정되어야 합니다. 구금기간은 100일 이내로 제한해야 하고 구금결정과 연장은 법원의 통제를 받아야 합니다. 무엇보다 외국인에게 직접 적용되는 법률의 개정 과정에 국내체류 외국인의 목소리를 듣고 의견을 반영하는 과정이 거의 없는 것에 유감을 표시합니다. 대한민국 국회는 우리의 정당한 요구를 무시하지 말고 법개정 과정에 반영해주시기 바랍니다.

2025년 1월 22일

서명 참여자 일동

붙임2. <이주민 인권을 최우선하는 출입국관리법 개정 촉구 서명 국회 전달 기자회견> 현장 사진

붙임 3: <이주민 인권을 최우선하는 출입국관리법 개정 촉구 서명부 국회 전달 기자회견> 웹 포스터 

이 주 구 금 대 응 네 트 워 크

((사)한국알트루사 난민과함께살기, DLG공익인권센터, 공익법단체 두루, 공익법센터 어필, 공익인권법재단 공감, 난민인권센터, 대한불교조계종 사회노동위원회, 소수자난민인권네트워크, 아시아평화를향한이주MAP, 외국인·이주노동운동협의회, 유엔난민기구, 이주노동자인권·노동권 실현을 위한 대구경북지역연대회의, 이주노동자평등연대, 이주민지원공익센터 감사와 동행, 이주여성인권포럼, 천주교인권위원회, 화성외국인보호소방문시민모임 마중)