외국인보호위원회 판단기준 가이드라인
해외 주요국 이주구금의 해제와 연장 요건 조사
2025. 3. 18. 개정된(2025. 6. 1. 시행) 출입국관리법은 대한민국 이주구금 제도의 역사에 중요한 변화를 가져왔다. 헌법재판소가 기존 외국인 보호 제도가 헌법에 위반된다고 판단하면서(헌법재판소 2023. 3. 23. 선고 2020헌가1, 2021헌가10) 이루어진 법 개정은, 헌재의 지적에 따라 적법절차의 원칙을 지키고, 보호외국인의 신체의 자유 제한을 완화하기 위함이었다. 이번 개정을 통해 구금 기간의 상한을 설정하고 구금 연장 여부를 ‘외국인보호위원회’가 실체적으로 심사하는 방식으로 변경되었다. 특히 개정법에서는 보호기간 연장 승인 신청 등을 심사할 때 따라야 할 구체적인 실체적 판단 기준을 법률에 명시하게 되었다.
출입국관리법 [시행 2025. 6. 1.] [법률 제20794호, 2025. 3. 18., 일부개정] |
제63조(강제퇴거명령을 받은 사람의 보호) |
② 지방출입국･외국인관서의 장은 제1항에 해당하는 사람이 송환에 협조하지 아니하는 등의 사유로 2개월이 지난 후에도 송환할 수 없는 경우에는 매 3개월의 범위에서 미리 외국인보호위원회의 보호기간 연장 승인을 받아 그 사람을 송환할 수 있을 때까지 보호기간을 연장할 수 있으며, 이 경우 연장기간을 포함한 총 보호기간은 9개월을 넘을 수 없다. ③ 외국인보호위원회는 제2항에 따른 보호기간 연장 승인 신청을 심사하는 경우에는 송환의 가능성, 보호의 필요성, 송환국의 협조 여부 등을 고려하여야 하며, 보호기간 연장을 승인하는 경우에는 피보호자의 송환을 위하여 필요한 최소한의 기간으로 연장기간을 정하여야 한다. |
개정된 위 법률에서 명시하고 있는 구금 해제의 판단 요건은 다음과 같다.
1) 송환의 가능성, 2) 보호의 필요성, 3) 송환국의 협조 여부, 4) 송환에 필요한 최소한의 기간, 5) 송환에 협조하지 않는 등의 사유
이와 같이 법률상 명확하게 명시된 5가지 판단 기준에 더하여, 연구진은 두 가지 요건을 더 검토하였다. ‘6) 공공질서의 위험’ 요건은 세계적으로 많은 국가에서 고려하고 있으며, ‘보호의 필요성’과도 관련이 있어 현실적으로 위원회의 판단에 고려가 이루어질 것으로 예상되었다. ‘7) 비례성’ 요건은 세계 대부분의 법제에서 핵심적인 판단 기준이자, 우리 법에서도 행정절차의 일반원칙상 반드시 고려되어야 하는 요소이다.
종합하여 보면, 대한민국 출입국관리법상 외국인 보호 연장･해제의 판단에 기준이 되어야 할 요건은 다음 7가지로 정리될 수 있다.
1. 송환의 가능성 2. 보호의 필요성 3. 송환국의 협조 여부 4. 송환에 필요한 최소한의 기간 5. 송환에 협조하지 않는 등의 사유 6. 공공질서의 위험 7. 비례성 |
이러한 요건들은 최초 정부 제출 법률안에는 포함되지 않았으나 (법무부공고 제2024-140호, 2024. 4. 11.자 출입국관리법 일부개정법률안 입법예고), 법안에 대한 국회의 논의 과정에서 인권의 관점에서 이주구금의 정당성을 실질적으로 통제해야 한다는 필요성이 강하게 제기되면서 추가되었다. 이는 단순히 구금의 절차적 형식성을 갖추는 것을 넘어, ‘누구를’ 그리고 ‘왜’ 구금하는가에 대한 근본적인 질문에 답해야 한다는 사회적 합의의 결과물이다.
그러나 법률상 요건이 도입되었음에도 불구하고, 현재 외국인 보호 제도의 운영은 중대한 과도기에 놓여 있다. 법률에 ‘송환의 가능성’, ‘보호의 필요성’ 등의 추상적인 요건이 선언적으로 도입되었을 뿐, 이들 요건을 현장에서 적용하고 판단하는 데 필요한 구체적인 기준이 제대로 논의된 바 없기 때문이다.
현재까지 출입국관리법 시행령이나 시행규칙 등 하위 법령에는 이들 요건의 구체적인 의미나 판단 방법에 대한 어떠한 규정도 마련되어 있지 않다. 또한, 외국인보호위원회 위원들이 심사 기준으로 삼을 수 있는 명확한 업무 지침이나 가이드라인 역시 발표된 바 없다.
이러한 ‘기준의 공백’ 상태는 여러 문제를 야기할 수 있다. 첫째, 위원들 개인의 자의적 판단에 따라 결정이 좌우될 위험이 있어 구금 결정의 일관성과 예측 가능성을 담보하기 어렵다. 둘째, 피구금자 및 그 조력인(변호사 등) 입장에서는 구금 연장의 적법성을 다투기 위해 무엇을 주장하고 입증해야 하는지 알기 어려워 실질적인 방어권 행사에 심각한 제약이 발생한다. 셋째, 위원회의 결정에 대한 외부적 통제나 평가가 이루어지기 힘들다. 이는 결국 개정법의 취지를 무색하게 하고, 구금 심사가 형식적으로 운영되어 자의적 구금의 위험을 방치하는 결과로 이어질 수 있다.
따라서 법률 개정의 취지, 나아가 애초에 개정의 계기가 되었던 헌법재판소의 헌법불합치 결정 취지를 실질적으로 구현하기 위해서는, 법률에 명시된 각 요건의 의미를 구체화하는 작업이 무엇보다 시급한 과제라 할 수 있다.
본 연구는 앞서 제기된 ‘기준의 공백’ 문제를 해결하기 위한 학술적･실무적 토대를 마련하는 데 그 목적이 있다. 새로 출범한 외국인보호위원회가 헌법과 국제인권규범에 부합하는 합리적이고 일관된 판단을 내리기 위해서는 구체적이고 체계적인 기준이 필요하다.
해외 주요 국가들은 수십 년간의 이주행정 경험을 통해 이주구금의 적법성을 판단하는 정교한 법리와 기준을 축적해왔다. 유럽연합, 프랑스, 독일, 영국, 미국, 캐나다 등은 법률, 시행령, 판례, 그리고 내부 지침 등을 통해 ‘송환 가능성’이나 ‘도주 우려’와 같은 추상적 개념을 판단하기 위한 구체적인 요소들을 발전시켜 왔으며, 이러한 기준에 따라 제도를 운영해왔다.
이러한 해외의 구체적인 기준을 체계적으로 소개함으로써, 외국인보호위원회 위원, 정책 입안자, 실무가, 법률가들이 실질적으로 참고할 수 있는 자료를 제공하고자 한다. 이를 통해 대한민국 이주구금 제도가 국제인권기준에 부합하는 명확하고 합리적인 기준 위에서 운영되는 데 기여할 수 있을 것으로 기대한다.
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본 조사는 법조공익모임 나우의 지원을 받아 진행되었습니다
외국인보호위원회 판단기준 가이드라인
해외 주요국 이주구금의 해제와 연장 요건 조사
2025. 3. 18. 개정된(2025. 6. 1. 시행) 출입국관리법은 대한민국 이주구금 제도의 역사에 중요한 변화를 가져왔다. 헌법재판소가 기존 외국인 보호 제도가 헌법에 위반된다고 판단하면서(헌법재판소 2023. 3. 23. 선고 2020헌가1, 2021헌가10) 이루어진 법 개정은, 헌재의 지적에 따라 적법절차의 원칙을 지키고, 보호외국인의 신체의 자유 제한을 완화하기 위함이었다. 이번 개정을 통해 구금 기간의 상한을 설정하고 구금 연장 여부를 ‘외국인보호위원회’가 실체적으로 심사하는 방식으로 변경되었다. 특히 개정법에서는 보호기간 연장 승인 신청 등을 심사할 때 따라야 할 구체적인 실체적 판단 기준을 법률에 명시하게 되었다.
출입국관리법
[시행 2025. 6. 1.] [법률 제20794호, 2025. 3. 18., 일부개정]
제63조(강제퇴거명령을 받은 사람의 보호)
② 지방출입국･외국인관서의 장은 제1항에 해당하는 사람이 송환에 협조하지 아니하는 등의 사유로 2개월이 지난 후에도 송환할 수 없는 경우에는 매 3개월의 범위에서 미리 외국인보호위원회의 보호기간 연장 승인을 받아 그 사람을 송환할 수 있을 때까지 보호기간을 연장할 수 있으며, 이 경우 연장기간을 포함한 총 보호기간은 9개월을 넘을 수 없다.
③ 외국인보호위원회는 제2항에 따른 보호기간 연장 승인 신청을 심사하는 경우에는 송환의 가능성, 보호의 필요성, 송환국의 협조 여부 등을 고려하여야 하며, 보호기간 연장을 승인하는 경우에는 피보호자의 송환을 위하여 필요한 최소한의 기간으로 연장기간을 정하여야 한다.
개정된 위 법률에서 명시하고 있는 구금 해제의 판단 요건은 다음과 같다.
1) 송환의 가능성, 2) 보호의 필요성, 3) 송환국의 협조 여부, 4) 송환에 필요한 최소한의 기간, 5) 송환에 협조하지 않는 등의 사유
이와 같이 법률상 명확하게 명시된 5가지 판단 기준에 더하여, 연구진은 두 가지 요건을 더 검토하였다. ‘6) 공공질서의 위험’ 요건은 세계적으로 많은 국가에서 고려하고 있으며, ‘보호의 필요성’과도 관련이 있어 현실적으로 위원회의 판단에 고려가 이루어질 것으로 예상되었다. ‘7) 비례성’ 요건은 세계 대부분의 법제에서 핵심적인 판단 기준이자, 우리 법에서도 행정절차의 일반원칙상 반드시 고려되어야 하는 요소이다.
종합하여 보면, 대한민국 출입국관리법상 외국인 보호 연장･해제의 판단에 기준이 되어야 할 요건은 다음 7가지로 정리될 수 있다.
1. 송환의 가능성
2. 보호의 필요성
3. 송환국의 협조 여부
4. 송환에 필요한 최소한의 기간
5. 송환에 협조하지 않는 등의 사유
6. 공공질서의 위험
7. 비례성
이러한 요건들은 최초 정부 제출 법률안에는 포함되지 않았으나 (법무부공고 제2024-140호, 2024. 4. 11.자 출입국관리법 일부개정법률안 입법예고), 법안에 대한 국회의 논의 과정에서 인권의 관점에서 이주구금의 정당성을 실질적으로 통제해야 한다는 필요성이 강하게 제기되면서 추가되었다. 이는 단순히 구금의 절차적 형식성을 갖추는 것을 넘어, ‘누구를’ 그리고 ‘왜’ 구금하는가에 대한 근본적인 질문에 답해야 한다는 사회적 합의의 결과물이다.
그러나 법률상 요건이 도입되었음에도 불구하고, 현재 외국인 보호 제도의 운영은 중대한 과도기에 놓여 있다. 법률에 ‘송환의 가능성’, ‘보호의 필요성’ 등의 추상적인 요건이 선언적으로 도입되었을 뿐, 이들 요건을 현장에서 적용하고 판단하는 데 필요한 구체적인 기준이 제대로 논의된 바 없기 때문이다.
현재까지 출입국관리법 시행령이나 시행규칙 등 하위 법령에는 이들 요건의 구체적인 의미나 판단 방법에 대한 어떠한 규정도 마련되어 있지 않다. 또한, 외국인보호위원회 위원들이 심사 기준으로 삼을 수 있는 명확한 업무 지침이나 가이드라인 역시 발표된 바 없다.
이러한 ‘기준의 공백’ 상태는 여러 문제를 야기할 수 있다. 첫째, 위원들 개인의 자의적 판단에 따라 결정이 좌우될 위험이 있어 구금 결정의 일관성과 예측 가능성을 담보하기 어렵다. 둘째, 피구금자 및 그 조력인(변호사 등) 입장에서는 구금 연장의 적법성을 다투기 위해 무엇을 주장하고 입증해야 하는지 알기 어려워 실질적인 방어권 행사에 심각한 제약이 발생한다. 셋째, 위원회의 결정에 대한 외부적 통제나 평가가 이루어지기 힘들다. 이는 결국 개정법의 취지를 무색하게 하고, 구금 심사가 형식적으로 운영되어 자의적 구금의 위험을 방치하는 결과로 이어질 수 있다.
따라서 법률 개정의 취지, 나아가 애초에 개정의 계기가 되었던 헌법재판소의 헌법불합치 결정 취지를 실질적으로 구현하기 위해서는, 법률에 명시된 각 요건의 의미를 구체화하는 작업이 무엇보다 시급한 과제라 할 수 있다.
본 연구는 앞서 제기된 ‘기준의 공백’ 문제를 해결하기 위한 학술적･실무적 토대를 마련하는 데 그 목적이 있다. 새로 출범한 외국인보호위원회가 헌법과 국제인권규범에 부합하는 합리적이고 일관된 판단을 내리기 위해서는 구체적이고 체계적인 기준이 필요하다.
해외 주요 국가들은 수십 년간의 이주행정 경험을 통해 이주구금의 적법성을 판단하는 정교한 법리와 기준을 축적해왔다. 유럽연합, 프랑스, 독일, 영국, 미국, 캐나다 등은 법률, 시행령, 판례, 그리고 내부 지침 등을 통해 ‘송환 가능성’이나 ‘도주 우려’와 같은 추상적 개념을 판단하기 위한 구체적인 요소들을 발전시켜 왔으며, 이러한 기준에 따라 제도를 운영해왔다.
이러한 해외의 구체적인 기준을 체계적으로 소개함으로써, 외국인보호위원회 위원, 정책 입안자, 실무가, 법률가들이 실질적으로 참고할 수 있는 자료를 제공하고자 한다. 이를 통해 대한민국 이주구금 제도가 국제인권기준에 부합하는 명확하고 합리적인 기준 위에서 운영되는 데 기여할 수 있을 것으로 기대한다.
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본 조사는 법조공익모임 나우의 지원을 받아 진행되었습니다