「출입국관리법」 일부개정법률안에 대한 사단법인 두루의 입법반대 의견서 

사단법인 두루는 2024. 4. 11. 입법예고된 「출입국관리법」 일부개정법률안 (법무부공고제2024-140호)이 2023년 3월 헌법재판소의 결정 취지에 반하며 한국이 비준한 국제인권조약 및 국제사회의 흐름에도 반하는 내용을 담고 있어, 아래의 사유로 강력한 반대의견을 제시합니다. 

1.  배경 및 개정 법안의 주요 내용 

현행 「출입국관리법」은 지방출입국ㆍ외국인관서의 장으로 하여금 강제퇴거명령을 받은 사람을 여권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유로 즉시 대한민국 밖으로 송환할 수 없으면 “송환할 수 있을 때까지” 보호시설에 보호할 수 있다고 규정하고 있어 무기한 구금을 허용하고 있습니다. 이에 헌법재판소는 2023년 3월, 1) 현행법상 강제퇴거명령을 받은 사람의 보호기간에 상한이 정해지지 않고, 2) 보호기간의 개시 또는 연장에 대하여 중립적 기관의 판단을 받을 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있지 않으며, 3) 보호명령에 대한 의견진술의 기회가 부여되지 않는 점에 대하여 과잉금지원칙 및 적법절차의 위배라는 이유로 헌법불합치 결정을 선고하였습니다.

     1)  구금의 상한 제시 (안 제63조제1항) 

헌법재판소의 헌법불합치 결정에 대한 후속 조치로 본 입법예고안은 강제퇴거 집행을 위한 보호에 18개월의 상한을 규정하였으며, 특정한 경우 - ① 국가보안법 위반의 죄를 범한 사람, ② 테러방지법 위반의 죄를 범한 사람, ③ 테러자금금지법 위반의 죄를 범한 사람, ④ 내란의 죄, 외환의 죄, 국교에 관한 죄, 공안을 해하는 죄를 범한 사람, 또는 ⑤ 그 밖에 공공질서 및 국민의 안전을 해하는 범죄로서 법무부령으로 정하는 범죄의 금고 이상의 형을 선고받은 사람으로서 “송환에 협조하지 않는 등”의 사유로 송환이 불가능한 경우 - 18개월의 범위에서 계속 보호할 수 있도록 하고 있습니다.

     2)  재구금 허용 (안 제63조의3) 

위 조항에 따라 구금의 상한에 도달하여 보호해제되었다 하더라도 다음에 해당한다고 의심할 만한 상당한 이유가 있는 경우 - ① 도주하거나 도주할 염려가 있다고 명백히 인정되는 경우, ② 법령에 반하는 활동 또는 취업을 한 경우, ③ 보호해제에 붙인 조건을 위반한 경우 – 보호기간을 다시 보호된 날로부터 기산하여 재구금할 수 있도록 하고 있습니다. 

     3)  이의신청에 대한 심사 및 결정: ‘보호외국인 심의위원회’의 신설 (안 제6장제8절) 

보호에 대한 이의신청 및 보호일시해제 신청 심사ㆍ결정을 위하여 ‘보호외국인 심의위원회’를 신설합니다. 

한편, 현행법상 현재는 이의신청에 대한 심사 및 결정은 법무부장관이, 보호일시해제에 대한 심사 및 결정은 지방출입국ㆍ외국인관서의 장이 담당하고 있습니다. 또한 법무부 산하에 1년 이상 보호된 외국인의 보호 해제 여부를 심의하는 ‘외국인 장기보호 심의위원회’를 설치하여 운영하고 있습니다 (법무부예규 제1250호 외국인 장기보호 심의위원회 운영지침).

2.  법안에 대한 의견 

     1)  구금의 상한 관련

     가.  18개월의 원칙적 상한 적용의 문제 

입법예고안에서 제시한 18개월이라는 상한은 헌법재판소가 제시한 ‘합리적 기간’이라 하기에는 너무 긴 기간입니다. 

입법예고안은 유럽송환지침을 참고한 것으로 보이나, 유럽송환지침에 따른 원칙적 상한은 6개월로, 예외적인 경우 – 즉, 당사국의 합리적 노력에도 불구하고 강제퇴거대상 외국인의 협조 거부 또는 제3국으로부터 필요한 서류 확보 지연으로 강제퇴거집행에 시일이 소요되는 경우 등 – 에만 국내법으로 정하는 바에 따라 12개월 한도로 연장 가능하도록 하고 있습니다. 해외 입법례를 보더라도, 강제퇴거명령 집행을 위한 구금의 상한은 90일로 충분하며, 이는 최근 구금의 상한과 관련하여 위헌 판결을 받아 법 개정을 추진한 국가들 (대만, 이스라엘, 남아프리카공화국 등)의 추세이기도 합니다. 

** 참고: 구금의 상한을 둔 해외 주요 국가들의 예

     나.  36개월 상한 적용의 문제

입법예고안은 또한 특정한 경우 보호기간을 36개월, 즉 3년까지 늘릴 수 있도록 규정하고 있습니다. 이는 중대한 범죄를 범한 사람에 대해 보호기간을 최대한 늘림으로써 강제퇴거명령의 집행을 확보하기 위한 것으로 보이나 ① 국가보안법 위반의 죄를 범한 사람, ② 테러방지법 위반의 죄를 범한 사람, ③ 테러자금금지법 위반의 죄를 범한 사람, ④ 내란의 죄, 외환의 죄, 국교에 관한 죄, 공안을 해하는 죄를 범한 사람의 경우 유죄판결 자체를 요건으로 하지 않고 있어 포섭 범위가 불분명하며, 자의적인 적용이 가능합니다. 

즉, 선고유예, 공소기각 등 뿐 아니라 기소 유예 등 불기소처분, 경우에 따라서는 수사가 개시되어 수사 중에 있는 사람 또는 피의자가 된 것만으로도 강제퇴거 및 36개월을 상한으로 하는 보호명령의 대상이 될 수 있다는 문제가 있습니다. 

‘⑤ 그 밖에 공공질서 및 국민의 안전을 해하는 범죄로서 법무부령으로 정하는 범죄의 금고 이상의 형을 선고받은 사람’ 의 경우는 입법 또는 사법기관의 구체적인 통제 없이 적용 대상을 전적으로 법무부장관의 재량에 맡기고 있으며 오남용의 가능성이 매우 큽니다. 

     다.  “송환에 협조하지 않는 등의 사유로 송환이 불가능한 경우” 조건의 문제

입법예고안은 송환에 협조하지 않는 ‘등’의 사유로 해당 사유를 열어두고 있는데, 이에 대하여 출입국관리 당국이 ‘등’을 편의적으로 해석할 가능성이 있어 우려가 큽니다. 

또한, 송환에 협조하지 않는다는 사정이 바로 송환이 ‘불가능한’ 사유라고 할 수 없습니다. 입법예고안은 난민인정 신청, 국내 분쟁 중 등 강제퇴거명령을 즉시 이행하지 못할 사정, 또는 아동, 임산부, 노약자 등 구금이 부적절하므로 보호명령 자체를 보류할 사정 등에 대한 기준을 제시하지 않은 채 위와 같은 조건을 두어 보호의 장기화를 강제퇴거대상자에 대한 압박의 수단으로 활용하려는 것으로 보입니다. 실증적 연구에 따르면 구금기간의 장기화가 효율적인 송환의 집행으로 이어지지는 않습니다.  

     2)  재구금 허용 관련 

입법예고안 제63조의3 조항은 구금해제된 외국인을 재구금하면서 구금기간을 처음부터 기산하도록 한 것으로, 출입국 당국의 임의적인 판단에 따라 이미 과도한 상한의 구금을 처음부터 다시 시작할 수 있도록 하고 있어 우려가 큽니다. 입법예고안은 헌법재판소가 ‘보호기간의 상한을 초과하여 보호를 해제한 경우 도주 등을 방지할 대안'에 대해 구체적으로 설시한 취지는 전혀 반영하지 않은 채 손쉽게 재구금할 수 있는 방법만 마련한 셈입니다 애초에 ‘장기 구금에도 불구하고 강제퇴거를 집행할 수 없어 상한에 도달한 상태를 어떻게 해소할지'에 대한 고려 없이 단순히 ‘상한이 다시 적용되는 재구금'만 가능하도록 하는 것은 장기 구금을 제재와 퇴거 압박 수단으로 사용하려는 의도를 드러내는 것으로 보입니다.

     가.  “도주할 염려가 있다고 명백히 인정되는 경우”

이미 현행 출입국관리법 상 “심사 결정을 위한 보호” 요건에는 “도주하거나 도주할 염려”가 포함되어 있습니다. 이 도주 염려에 따른 보호명령은 실무상 대부분의 미등록 체류 외국인에게 적용되고 있으며, 법원 역시 미등록 체류로 인해 소재 탐지 또는 신병 확보가 어려운 경우, 국내 체류기간 동안 주거지가 여러 차례 변경된 경우 등에 대해서 위 조항에 따른 처분의 위법을 지적하지 않아 왔습니다. 여기에 “명백히 인정”되는 경우라는 추가 요건이 있다 하더라도 그 명백성은 출입국 당국이 자체적으로 판단하게 되며, 따라서 오남용의 위험을 통제하기 어렵습니다. 

     나.  “법령에 반하는 취업” 또는 “보호해제 조건” 위반 규정

입법예고안은 보호 해제 외국인의 체류와 취업 등 처우에 대해서는 규정하고 있지 않으며,  현행 제도 상으로도 보호해제 외국인에게는 체류자격, 취업 허가 등은 제공되지 않고 있습니다. 이 경우, 보호 해제 외국인은 생계유지를 위해 불가피하게 아르바이트 등의 업무를 하게 될 것으로 예상되며, 이로 인해 위 규정이 적용될 가능성 또한 높습니다. 

     다.  이의신청에 대한 심사 및 결정: ‘보호외국인 심의위원회’의 신설 관련 

헌법재판소는 “출입국관리법상 보호의 개시 또는 연장 단계에서 집행기관으로부터 독립된 중립적 기관에 의한 통제절차가 마련되어 있지 아니”하므로 현행 법조항이 적법절차원칙에 위배된다고 판단했습니다. 그런데 법무부 산하 내부 위원회에서 보호에 대한 이의신청 등을 심사하겠다는 입법예고안은 현재 실무와 크게 다르지 않으며, 이는 헌법재판소의 결정 취지를 몰각하는 것입니다.

2017년부터 최근까지 국회에 제출된 법률안들을 살펴보면 대부분의 안은 보호의 개시 내지 연장 단계에서 판사의 허가를 받도록 하고 있습니다.  학계에서도 형사절차상 인신구속과 마찬가지로 영장주의를 관철시켜야 한다는 입장 부터 사법기관에 의한 통제를 하되 영장주의보다 완화된 형태가 가능하다는 입장 이 있습니다. 가장 최근인 2023년 10월 발의된 출입국관리법 개정안에서는 보호에 대한 이의신청(제55조 제1항) 및 보호기간 연장 승인(제63조 제2항)을 체류지 관할 지방법원 판사가 심사하도록 하고 있습니다. 

법무부 역시 2018년에 “출입국행정의 전문성ㆍ특수성을 고려하고 신속하고 효율적인 권리구제를 위하여, 사법적 통제절차보다는 제3의 독립된 기관을 설립하여 객관적ㆍ중립적 기관에 의한 통제절차를 강화할 필요가 있다는 입장 을, 2021년에는 “사법부 등 제3의 기관이 보호 개시 및 연장의 적부를 판단”하는 입법 개선을 추진할 예정임을 밝힌 바 있습니다.  

즉, 헌법재판소의 취지에 따르면 관할 지방법원에서 연장 심사를 하거나, 최소한 국무총리 산하의 독립적인 제3의 위원회를 신설하여 보호의 개시 및 연장 심사를 하여야 합니다. 이와 달리 법무부 산하 내부 위원회에서 심사를 하는 것은 아무리 외부위원을 위촉한다 하더라도 독립성이나 중립성을 확보하기 어렵습니다.

법무부 산하에는 이미 2017년부터 ‘외국인 장기보호 심의위원회’가 설치, 운영되고 있는데 이 위원회는 입법예고안의 보호외국인 심의위원회와 같이 내부 위원회이고 다만 외부 위원들이 참여하는 형태로 운영되고 있습니다. 보호외국인 심의위원회는 사실상 유사하게 운영될 것이라 추정할 수 있습니다. 이 장기보호 심의위원회는 2017-2022년 간 단 7차례 개최되어 심사 대상이 된 외국인이 38명, 심의를 거쳐 보호가 해제된 외국인이 11명에 불과합니다. 이는 연간 5-6명에 대한 심사를 거쳐 겨우 2명만이 보호가 해제되는 것입니다. 

법무부 내부에서 유사한 형태로 운영하고 있는 난민위원회도 독립성ㆍ중립성이 확보되지 못하고 있습니다. 2023년 난민신청 18,838건 중 법무부 1차 심사에서 인정된 사례는 76건, 법무부 산하 난민위원회 2차 심사에서 인정된 사례는 18건으로 매우 소수에 불과합니다.  난민위원회 역시 외부위원으로 구성되어 있지만 법무부 직원인 난민조사원이 사건을 검토하며, 위원회에서는 실질적인 심의가 이루어지지 않아  독립적인 이의신청 기관으로 전혀 기능하지 못한다는 비판을 받고 있습니다. 

3.  결론

위에서 검토한 바와 같이 본 입법예고안은 헌법재판소의 2023. 3. 23. 선고 2020헌가1, 2021헌가10(병합) 결정의 취지에 전면적으로 반하며, 외국인 인권 보호에 심각한 침해를 가져올 수 있을 뿐 아니라 강제퇴거명령 이행이라는 목적 달성에도 맞지 않은 개악안입니다. 국제인권기준과 국제사회의 동향에 부합하는 구금의 상한 도입, 외부의 중립적·객관적 기관에 의한 심사제도가 보장된 구금 절차 마련이 필요하며, 외국인 인권에 대한 근본적인 고민에 따른 제도 마련이 필요한 시점입니다.