｢출입국관리법｣ 입법예고안 철회 촉구 기자회견

법무부는 ｢출입국관리법｣ 입법예고안을 즉각 철회하고,

외국인 인권을 보장하는 제도를 마련하라  

1.  정론보도를 위해 애쓰시는 귀 언론사에 감사 인사를 드립니다.

 

2.  지난 4월 11일, 법무부는 「출입국관리법」 일부개정법률안을 입법예고 하였고, 현재 국민참여입법센터를 통해 의견을 수렴하고 있습니다 (~5/21). 법무부의 입법예고안은 구금을 기본 18개월, 연장시 최대 36개월까지 구금할 수 있도록 하고 있으며, 구금해제된 외국인을 재구금할 수 있도록 하고, ‘보호외국인 심의위원회’라는 유명무실한 기구를 신설하려 하는 개악안입니다.

3.  이에, 외국인 인권을 생각하는 시민사회 일동은 한국 정부가 “국민과 재한 외국인이 서로의 문화와 전통을 존중하면서 더불어 살아갈 수 있는 사회 환경을 조성”하기 위해 제정한 세계인의 날인 5월 20일, 아래의 기자회견을 통해 법무부의 입법예고안 철회를 촉구하려 합니다.

4.  귀 언론의 취재와 보도를 요청합니다. 많은 관심을 부탁드립니다. 끝.

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취재 안내 | ｢출입국관리법｣ 입법예고안 철회 촉구 기자회견

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첨부 1 :  발언

법무부 개정안의 문제 1: “18개월 + 18개월”이라는 긴 상한기간의 문제

박영아 변호사 (공익인권법재단 공감) 

헌법재판소는 작년 상당한 기간 내에 강제퇴거명령을 집행할 수 없는 경우에도 출국대상자를 장기간 또는 무기한 보호하는 것은 일시적·잠정적 강제조치로서의 한계를 벗어나 신체의 자유를 중대하게 제한하는 것이라고 밝히며 출국대상자를 무기한 구금할 수 있도록 한 출입국관리법 제63조가 헌법에 합치되지 않는다고 판단하였습니다.

강제퇴거명령 집행을 위한 구금은 강제퇴거명령을 집행하는 데 필요한 합리적 기간의 범위 안에서만 그 정당성을 인정할 수 있고, 강제퇴거명령 집행을 위한 준비와 무관한 사정으로 집행이 지연되는 경우 해당 기간 동안 원칙적으로 구금해서는 안되며, 다른 대안을 활용해야 한다는 취지입니다.

그런데 법무부의 출입국관리법 개정 입접예고안은 퇴거명령집행을 위한 구금의 상한을 원칙적으로 18개월로 하고, 일정한 범죄경력이 있는 경우 36개월까지 연장할 수 있도록 규정하면서 헌법재판소의 결정을 무력화시키고 있습니다.

퇴거집행을 준비하는 동안의 구금이라고 하기에 18개월은 너무 깁니다. 구금상한을 둔 해외 주요 국가들을 보더라도, 대만은 100일, 이스라엘 90일, 남아공 120일, 프랑스 90일, 노르웨이 84일을 절대적 상한으로 규정하고 있습니다.

퇴거집행을 위한 구금은 말그대로 퇴거를 집행하기 위한 최소한에 그쳐야 하는 것이며, 범죄의 처벌이나 예방을 목적으로 하지 않습니다. 그럼에도 입법예고안은 마치 퇴거집행을 위한 구금으로 범죄를 예방할 수 있는 마냥 죄를 범한 사람에 대해 18개월도 짧다고 36개월까지 구금을 연장할 수 있도록 합니다.

그러나 이러한 연장은 유죄판결의 확정, 그리고 일정한 경우 심지어 유죄판결의 선고조차 전제로 하지 않습니다. 즉 불기소처분을 받았거나 불구속상태에서 수사나 재판을 받고 있는 경우에도 출입국당국의 판단에 따라 36개월까지 구금할 수 있는 것입니다.

3년은 어떠한 경우에도 강제퇴거집행을 위한 구금이 정당화되는 기간이라고 볼 수 없습니다. 입법예고안은 헌법재판소 결정을 완전히 무력화시키고 있는 것입니다.

법무부령으로 대상 범죄를 정할 수 있도록 한 것도 문제입니다. 최장 36개월의 구금을 전적으로 행정청의 재량에 맡기겠다는 것은, 헌법재판소의 헌법불합치결정까지 불러온 지금의 실무관행을 전혀 바꾸지 않겠다는 것입니다.

이번 법무부의 출입국관리법 개정안을 한 마디로 표현하면, 고양이에게 생선을 맡긴 격이라고 할 수 있습니다. 헌법재판소 결정을 무력화시키는 법무부의 입법예고안이 국회를 통과하도록 절대로 내버려 두어서는 안 될 것입니다.

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첨부 2 :  발언

법무부 개정안의 문제 2: 재구금을 허용하는 개악안의 문제

이종찬 변호사 (공익법센터 어필) 

법무부 개정안은 18개월+18개월이라는 최장 3년의 비인도적 상한을 설정하는 잘못에 더해, 이 지나치게  긴 상한을 처음부터 다시 기산할 수 있는 재구금 제도도 도입하는 잘못을 저질렀습니다. 

그런데 헌법재판소는 출입국관리법 헌법불합치 결정을 내리면서 분명히 ‘구금 상한을 지난 후 구금하지 않고 관리하는 방안’을 구체적으로 설시하였습니다. 예컨대 헌재는 “출국 요건이 구비될 때까지 주거지를 제한하거나 주거지에 대하여 정기적으로 보고하도록 하는 방법”, “신원보증인을 지정하거나 적정한 보증금을 내도록 하는 방법”, “감독관 등을 통하여 이들을 지속적으로 관찰 및 감독하는 방법” 등을 통하여 도주나 추가적인 범법행위를 상당 부분 방지할 수 있을 것이라고 보았습니다. 

그러나 법무부 입법예고안은 헌재의 위와 같은 설시 취지와 정반대인, 가장 행정편의적이며 비인간적인 방법을 택했습니다. 거칠게 한 마디로 정리하면, ‘조금이라도 문제될 것 같으면 다시 가두면 된다. 또 3년을 가두어 놓겠다. 장기 구금되었다가 풀려난 외국인들을 다시 구금하지 않고 관리할 방법은 고민하지 않겠다. 언제든 재구금할 수 있게 하면 그만이기 때문이다’라는 태도인 것입니다. 이러한 태도는 출입국이 지난 수십년간 바꾸지 않은 잘못된 접근 방식, 즉 제재/페널티로써 외국인을 장기간 구금하며 괴롭혀서 강제퇴거를 압박하는 수단으로 활용하는 방식을 그대로 답습하는 것입니다. ‘제 발로 나가지 않으면 나갈 때까지 가두겠다'는 이러한 방식은 ‘제 발로 나가기 어려운 환경에 처한 사람들, 이를테면 난민신청자나 임금체불, 임대차 기타 분쟁에 휘말린 사람들과 같이 구체적인 사정으로 인해 퇴거될 수 없는 사람들’의 자유와 인권을 심대하고 부당하게 박탈하는 처사입니다.

구체적인 우려를 두 가지 정도만 말씀 드려 보겠습니다. 우선 입법예고안은 ‘도주할 염려가 있다고 명백히 인정되는 경우’ 재구금 할 수 있도록 규정했습니다. 그런데 ‘도주 염려'는 이미 현행 출입국관리법상 보호명령의 요건이며, 실무상 대부분의 미등록체류 외국인들에게 적용되어 보호명령이 남발되는 주요 원인입니다. 애초에 출입국 입장에서 보면 ‘불안정한 체류' 자격 자체가 ‘도주 염려’와 사실상 동일시되어 온 것입니다. 그러니 거기에 명백하다느니 의심할만한 상당한 이유가 있다느니 하는 단서를 붙인다 하더라도, 도주 염려로 인한 재구금은 출입국이 언제든 발동할 수 있는 쉬운 선택지가 됩니다. 입법예고안이 제시한 ‘보호외국인 심의위원회'의 독립성과 공정성을 기대하지도 어렵지만, 이 재구금은 위원회의 통제조차 받지 않고 출입국이 자의적으로 판단하여 할 수 있습니다. 이처럼 도주 염려로 인한 재구금은 애초부터 심대한 오남용 위험을 내포하고 있습니다.   

두 번째로 입법예고안은 ‘법령에 반하는 취업활동' 또는 ‘보호해제 조건 위반’ 시 재구금할 수 있도록 규정하고 있습니다. 이 또한 너무나 행정 편의적이고 외국인의 인간답게 살 권리는 전혀 고려하지 않은 접근방식입니다. 왜냐하면 입법예고안은 장기 구금으로 보호 해제된 외국인의 체류와 취업 등 처우에 대하여 어떤 언급도 하지 않았으며 현행 제도상으로도 이들에게 취업허가는 말할 것도 없고 체류자격조차 제대로 주지 않기 때문입니다. 그러나 보호해제 외국인은 애초에 장기간 구금해도 강제퇴거될 수 없었던 사정이 변하지 않아 결국 보호 해제된 존재들입니다. 그런데도 이들은 체류나 취업의 기회 없이 그저 임시적인 존재로 그림자처럼 머물면서, 먹고 살려는 가장 인간적인 활동은 모두 ‘언제든 재구금될 수 있는 불안한 조건'이 되는 세상을 살도록 방치됩니다. 

그러나 법무부가 금과옥조처럼 여기는 독일의 제도를 살펴보면 차이는 극명합니다. 독일은 출국이 법적으로나 사실상 불가능한데 체류허가는 없는 경우 ‘용인(Duldung)’에 의해 체류를 사실상 허용하며, ‘용인'으로 체류한 기간이 18개월이 넘으면 체류허가를 부여합니다. 또한 ‘용인’에 의해 체류하면서 일정한 자격요건을 갖추면 취업 목적의 체류허가도 신청할 수 있게 합니다. 장기간 구금했으나 퇴거가 법적으로나 사실상 불가능하여 보호소 밖을 나오게 되었다면 최소한의 인간으로서 살 권리는 보호하겠다는 지극히 합리적인 제도인데, 입법예고안에서 이러한 수준의 합리성을 조금도 기대할 수 없어 안타깝습니다.  

저희는 이 자리에 이렇게 합리적이며 인간의 얼굴을 한 제도를 기대하며 선 것은 아닙니다. 그러나 적어도 저희는 분명한 반대의 목소리를 내고자 섰습니다. 한 인간을 불법의 존재로 낙인 찍고 신체의 자유를 극도로 제약하며 수년간 장기 구금하고 또 재구금하며 결국 인격살인, 인간성 말살에 이르게 할 위험이 너무나 큰 이 잘못된 제도는 즉각 철회되어야 합니다.  

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첨부 3 :  발언

법무부 개정안의 문제 3:  ‘보호외국인 심의위원회’의 문제

이한재 변호사 (사단법인 두루)

본 출입국관리법 개정안이 탄생하게 된 계기인 헌법재판소의 결정은 다음과 같습니다. “출입국관리법상의 외국인보호는 형사절차상 ‘체포 또는 구속’에 준하는 것으로서 외국인의 신체의 자유를 박탈하는 것이므로, 검사의 신청, 판사의 발부라는 엄격한 영장주의는 아니더라도, 적어도 출입국관리공무원이 아닌 객관적·중립적 지위에 있는 자가 그 인신구속의 타당성을 심사할 수 있는 장치가 있어야 한다. 법무부장관은 사실상 보호명령을 발령·집행하는 행정청의 관리감독청에 불과하여 외부의 중립적·객관적 기관에 의한 심사제도가 보장되어 있다고 볼 수 없다.”   

법무부의 오늘날 이 개정안은 이와 같은 헌법불합치 결정에 대한 응답으로서 탄생한 것임에도 불구하고, 헌법재판소의 핵심적인 결정 취지를 완전히 무시하고 있습니다. 법무부 장관이 임명하여, 법무부 산하에 있는 위원회를 ‘객관적·중립적 지위에 있는 자’ 라 볼 수 없습니다. 이러한 이유 때문에 실제로 2017년부터 최근까지 국회에 제출된 법률안들은 대부분 보호의 개시 내지 연장 단계에서 판사의 허가를 받도록 하였습니다. 가장 최근인 2023년 10월 발의된 호출입국관리법 개정안에서는 보호에 대한 이의신청(제55조 제1항) 및 보호기간 연장 승인(제63조 제2항)을 체류지 관할 지방법원 판사가 심사하도록 하고 있습니다. 법무부 역시 2021년, “사법부 등 제3의 기관이 보호 개시 및 연장의 적부를 판단”하는 입법 개선을 추진할 예정임을 밝힌 바 있습니다.

현 법무부 개정안은 이 제도에 관하여 오랫동안 논의되어온 최소한의 기준조차 지키지 못하고 있습니다. 헌법재판소는 법무부 내부에 통제절차를 두는 것은 부족하다는 점을 지적하며, “실제로 최근 5년간(2013년부터 2017년까지) 보호 또는 강제퇴거명령에 대한 이의신청이 인용된 사례가 단 한 건도 없고, 보호기간 연장에 대한 법무부장관의 사전승인 역시 강제퇴거집행이 지연되는 상태에서 소장 등이 승인신청 서류를 제출하면 거의 예외 없이 승인되는 것이 현실” 이라고 밝힌 바 있습니다. 본 개정안에는 위원회가 보호 해제를 결정할 최소한의 요건 등 기준도 포함되어 있지 않습니다. 현재와 같이 아무런 기준 없이 심사 절차만을 규정해 둔다면, 이전에 있던 제도와 다를 바 없이 기계적으로 구금을 승인하는 절차만 신설될 가능성이 높습니다. 

인신구금에 대한 결정에 법관의 영장과 같이 객관적, 외부적인 통제가 필요하다는 점은 국제적으로 통용되는 원칙입니다. 미국 등은 이를 전담하는 ‘이민 법정'과 ‘이민 판사' 제도를 따로 두고 있습니다. 가장 최근 유사한 제도에 대한 위헌 결정이 있었던 대만은 물론이고, 독일, 프랑스 등 유럽 대부분의 국가에서 이주 구금 여부에 대한 판단은 법원에서 이루어집니다. 

 헌법재판소의 취지에 따르면 관할 지방법원 판사가 구금의 연장과 이의신청 등에 관한 심사를 하거나, 최소한 국무총리 산하 등 법무부 외부에 독립적인 제3의 위원회를 신설하여야 합니다. 법무부 산하 내부 위원회에서 심사를 하는 것은 아무리 외부위원을 위촉한다 하더라도 독립성이나 중립성이 있는 제3의 기관이라고 볼 수 없습니다. 본 개정안에서 정한 심사 방식은 헌법재판소의 헌법불합치 결정에 반하여 헌법에 위반하며, 외국인에 대한 절차적 기본권과 국제적 기준에도 미달합니다. 

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첨부 4 : 기자회견문

법무부는 ｢출입국관리법｣ 입법예고안을 즉각 철회하라

지난 4월 11일 법무부는 「출입국관리법」 일부개정법률안(법무부공고제2024-140호)을 입법예고하였다. 이 개정안은 5월21일까지 국민참여입법센터를 통해 의견을 받은 후 법제처 심사와 국무회의 의결을 거쳐 국회에 제출될 예정이다.

법무부가 이번에 「출입국관리법」 일부개정법률안을 입법예고한 이유는 작년 3월 헌법재판소가 「출입국관리법」제63조 1항 등에 대하여 헌법불합치 결정을 내리면서 현행법규의 효력을 2025년 5월31일까지로 못박았기 때문이다. 「출입국관리법」 제63조 1항은 강제퇴거 명령을 받은 외국인을 본국으로 “송환할 수 있을 때까지” 즉, 기간의 제한없이 계속 외국인보호소에 구금할 수 있도록 규정하고 있어 국내외에서 과도한 인권침해의 소지가 있다고 비판받아온 법조항이다.

그런데 법무부는 이번에 「출입국관리법」 일부개정안을 입법예고하면서 그 동안 국내외 시민사회에서 비판해왔던 바와 헌법재판소 결정의 취지를 완전히 뒤엎어버리는 내용으로 법안을 마련하였다.

먼저, 구금의 상한을 명시하라는 헌법재판소의 결정에 대해 입법예고안은 기본 18개월, 연장시 최대 36개월까지 구금할 수 있도록 하고 있다. 법무부는 이에 대해 “강제퇴거명령을 받은 사람의 보호기간 상한을 설정하여 피보호자의 기본권 보장”을 강화하기 위함이라고 개정이유를 설명하고 있다. 그러나 헌법재판소의 결정문을 읽어 보면 단지 구금기간의 상한을 설정해야하는 것뿐만 아니라 구금기간이 “합리적 기간”이어야 하고 “필요한 최소한의 기간”이어야 함을 강조하고 있다. 결정문의 전체적인 취지는 「출입국관리법」상 ‘보호’는 “일시적⠂잠정적 강제조치”에 그쳐야하며,  이 법조항이 “달성하고자 하는 공익”에 비해 “피보호자의 신체의 자유제한 정도가 지나치게 크”면 안된다는 것이었다.

이에 비춰보면, 입법예고안이 제시하는 기본 18개월, 최대 36개월의 구금상한은 지나치게 길다. 법무부도 외국인보호소 평균 보호기간이 “10여일에 불과하고 1년 이상 장기보호는 소수에 불과”하다고 스스로 밝힌 바 있지 않은가?

게다가 입법예고안은 특정한 경우 구금기간을 최대 36개월, 즉 3년까지 늘릴 수 있도록 규정하고 있다. 국가보안법, 테러방지법 등 특정 법률 위반과 관련되어 있다고 판단되면 3년간 구금할 수 있도록 한 것이다. 문제는 해당 규정은 법원의 유죄판결을 요하지 않으며, 기소 유예 등 불기소처분, 경우에 따라서는 수사 중에 있기만해도 출입국관리당국의 판단만으로 이렇게 장기간 구금될 수 있으며 이 기간은 형사상 구속기간에 포함되지도 않는다. 안보에 대한 국민들의 불안을 이용해 외국인을 영장없이 장기간 구금할 수 있는 길을 열어놓은 것이다. 그리고 “그 밖에 공공질서 및 국민의 안전을 해하는 범죄로서 법무부령으로 정하는 범죄의 금고 이상의 형을 선고받은 사람”도 마찬가지다. 형기를 모두 마치고 석방되더라도 외국인보호소에서 최대 3년까지 다시 구금될 수 있는데 전적으로 법무부장관의 판단에 맡겨져 있다. 법원에서 집행유예를 선고받는 경우에도 불구속상태에서 항소심을 준비하는게 아니라 외국인보호소에 다시 갇혀야 한다.

마치 전두환 정권 때 상습전과범은 형기를 마친 후에도 다시 보호감호소에 보내졌던 ‘보호감호제’를 떠오르게 한다. “송환에 협조하지 않는 등의 사유로 송환이 불가능한 경우”라는 단서를 달긴 하였으나 이에 대한 판단 역시 법무부가 하게 된다. ‘보호감호제’도 ‘상습범이라 재범의 우려가 있는 경우’라는 단서를 달았으나 법무부 장관이 자의적으로 결정하여 ‘곱징역’이라는 비판을 받았었다.

다음으로 입법예고안 제63조의 3 조항은 구금해제된 외국인을 재구금하면서 구금기간을 처음부터 다시 기산하도록 하고 있다. 이는 이미 과도한 기간을 구금당했던 외국인이 출입국 당국의 임의적인 판단에 따라 재구금될 수 있는 길을 열어주어 자칫 장기구금에 대한 비난여론을 잠재우기 위해 일시적으로 풀어주었다가 재구금을 반복하는 식으로 악용될까 우려스럽다. 헌법재판소는 구금해제된 외국인의 도주나 추가적인 범법행위를 상당 부분 방지할 수 있는 구체적인 방안에 대해 예시까지 들어 제시하고 있는데 그런 부분에 대한 입법대안 마련은 거의 보이지 않고 재구금 요건만 추가하고 있는 것이다.

마지막으로 법무부는 ‘보호외국인 심의위원회’라는 기구를 신설하여 ‘보호’에 대한 적법성과 타당성 및 필요성에 관한 사항을 독립해서 심의 및 의결하도록 하겠다고 한다. 그런데 입법예고안을 보면 ‘보호외국인 심의위원회’ 위원장은 법무부 장관이 임명하도록 되어 있고 위원 역시 법무부 장관이 임명하거나 위촉한다. 9명의 위원중에는 공무원이 포함되며 민간위원 역시 법무부가 원하는 사람들로 채워진다. 위원들은 모두 비상임이며 대신 사무국을 두도록 되어 있는데 사무국은 출입국공무원들이 운영할 것으로 보인다. 이런 기구가 ‘독립’적인 심의⠂의결을 할 수 없다는 것은 비슷한 구조로 현재도 운영되고 있는 ‘외국인장기보호심의위원회’나 ‘난민위원회’를 보면 알 수 있다.

헌법재판소는 “집행기관으로부터 독립된 중립적 기관에 의한 통제절차”를 주문하였는데 이를 정면으로 거스른 것이다. 게다가 법무부는 소위 ‘새우꺾기’사건 이후 발표한 “화성외국인보호소 인권침해 사건 진상조사 결과 및 개선방안”에서 “사법부 등 제3의 기관이 보호 개시 및 연장의 적부를 판단”하도록 입법 개선을 추진할 것이라고 했는데 이에 비해서도 대폭 후퇴된 안인 것이다.

이런 이유로 우리는 이번 입법예고안은 당장 철회되어야 한다고 요구한다. 법무부는 헌법재판소의 결정 취지를 정면으로 거스르는 내용을 담고 있으면서도 헌법재판소 결정의 취지에 따라 외국인의 기본권을 강화하고 절차적 정당성을 확보하기 위함이라고 억지부리는 일을 당장 중단해야 한다. 

오늘은 한국정부가 정한 ‘세계인의 날’이다. ‘세계인의 날’을 만든 이유는 “국민과 재한 외국인이 서로의 문화와 전통을 존중하면서 더불어 살아갈 수 있는 사회 환경을 조성하기 위함”이라고 한다. 그런데 외국인이라는 이유로 법원의 영장없이도 최대 3년까지 구금할 수 있고 다시 자의적으로 재구금될 수 있도록 하는 법을 입법예고하는 나라에서 “더불어 살아갈 수 있는 사회 환경”이 조성될 수 있을까? 입법예고안 대로 출입국관리법이 개정된다면 ‘세계인의 날’ 역시 ‘세계인에게 부끄러운 날’로 개명되어야 할 것이다. 법무부는 더 이상 국민들이 부끄러운 일을 만들지 말고 ‘입법예고안’을 스스로 철회해야 할 것이다.

2024. 5. 20.